DEFENSA DEL CONSUMIDOR UNA LEY (Ley 24.240) Y UN DICTÁMEN (FISCAL PABLO VIGNAROLI) PARA ENTENDER HAY QUE SABER

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MINISTERIO PÚBLICO FISCAL UNIDAD PROCESAL ADMINISTRATIVO-NEUQUEN "TECKER LILIANA ANDREA Y OTROS C/ CALF LTDA S/SERVICIOS PUBLICOS" (OPANQ1 EXP Nº 10832/2024)

 SEÑOR JUEZ: -IVienen las presentes actuaciones a efectos de dictaminar, de conformidad a la vista que me fuera conferida en los términos del artículo 61 de la Ley 1305, conjuntamente con las causas acumuladas según providencias de fecha 27/03/25 y 23/06/25, que lucen a fs. 211/212 y 224, respectivamente, a los fines de emitir dictamen de fondo para las cuatro causas. En tal sentido, en estos autos los actores enumerados a fs. 36/66, se presentan por derecho propio y con patrocinio letrado, en tanto en los autos caratulados: “FASSI EDGARDO MARTIN Y OTROS C/ CALF LTDA S/ SERVICIOS PUBLICOS” (EXPTE. OPANQ1 10837/2024); “REUTEMANN ARTURO OSCAR Y OTRO C/ CALF COOPERATIVA PROVINCIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS Y COMUNITARIOS DE NEUQUEN LTDA S/SUMARISIMO LEY 2268” (EXPTE. JNQCI3 555749/24); y "ANTICOLI ELENA SILVANA Y OTROS C/ CALF LTDA S/SERVICIOS PUBLICOS" (OPANQ1 EXPTE. 10839/2025), los respetivos actores lo hacen por apoderados y con el mismo patrocinio letrado, a fin de promover demanda sumarísima (fs. 1/14 y 68), en los términos del artículo 12 de la ley 2268, contra la Cooperativa Provincial de Servicios Públicos y Comunitarios de Neuquén Limitada (en adelante “CALF”). Concretamente, invocando sus derechos como usuarios y consumidores del servicio público de distribución de energía eléctrica, solicitan que se ordene a la prestadora abstenerse de cobrar los cargos previstos en la Ordenanza 14.645 (“acuerdo CALF-Cammesa”); tarifa de agua y saneamiento derivada del eventual convenio con EPAS; y la “contribución Nuevo Complejo Ambiental Neuquén”, por ser conceptos no relacionados con el servicio facturado. Paralelamente, plantean la inconstitucionalidad de los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 6° de la Ordenanza 14.645, para el supuesto en que se interprete que la autorización de incorporar los tres ítems, es obligatorio para CALF, sino solo la plantean para el tercer ítem de la factura, que lo consideran compulsivo para la contraria. Aluden a la naturaleza jurídica de la relación entre las partes, afirmando que existe una típica relación de consumo regida por las leyes 24.240 y 2268 y la Ordenanza 9655, aplicables al vínculo jurídico, sin que la naturaleza cooperativa de la demandada proveedora del servicio, persona jurídica no estatal que profesionalmente distribuye energía eléctrica, calificada por ley como servicio público, neutralice el régimen superior de protección constitucional del consumidor que invocan. Puntualmente, sustentan su pretensión en los artículos 42 de la CN, 14 de la Carta Orgánica Municipal, 1093 CCC y 25 a 31 de la Ley 24.240, para agregar que la adhesión a esta última, en el nivel provincial y municipal, impide incluir en la facturación conceptos indebidos o ajenos al servicio, argumentando que los ítems incorporados a la factura carecen de relación con el servicio y son indebidos.

 Sostienen que la prestación onerosa de energía eléctrica y su facturación se rigen por la legislación de consumo, que además otorga herramientas procesales como el trámite sumarísimo y la justicia gratuita (art. 53 Ley 24.240 y art. 12 ley 2268), ejercidas en este proceso para que se ordene a la prestadora abstenerse de facturar conceptos no relacionados con el servicio. Mencionan que la aplicabilidad de la normativa protectoria del derecho del consumo al vínculo existente ha sido reconocida jurisprudencialmente, con referencia al expediente N° 473646/2013, de la Sala II de la Cámara de Apelaciones de Neuquén, donde se reconoció la aplicabilidad del derecho del consumidor a las cooperativas de servicios públicos, señalando que sus estatutos deben adecuarse a las leyes que regulan los derechos de los usuarios, y que las normas de defensa del consumidor, por ser de orden público, no pueden ser conculcadas. Citan el art. 25 tercer párrafo de la Ley 24.240, en cuanto dispone que, ante duda, prevalezca la norma más beneficiosa para el usuario, para señalar que la normativa del consumo no puede ser desplazada ni neutralizada. Entienden que la discusión sobre la constitucionalidad de la Ordenanza 14.645, no requiere la participación del órgano legislador, sosteniendo que en el control difuso las partes pueden debatir la validez de normas generales sin integrar al ente estatal que las dictó. Precisan que el vínculo jurídico es entre los usuarios y la empresa prestadora a la que se ha autorizado a incluir ítems ajenos al servicio, y que su pretensión es que se abstenga de ejercer esa potestad exorbitante, por lo que se la demanda por la vía del derecho del consumidor y se activa el control constitucional difuso, solicitando que la causa se tramite como sumarísima y se reconozca la justicia gratuita conforme al art. 12 de la ley 2268. Seguidamente exponen los antecedentes y los hechos. Así aluden a su carácter de usuarios consumidores del servicio público de distribución de energía eléctrica, señalando que en el 2019, la concesionaria CALF demandó a la Municipalidad de Neuquén (Expte. 10724/19) con el objeto de reclamar una reparación económica por la demora en ajustar el cuadro tarifario según el contrato de concesión, lo que habría afectado la ecuación económico-financiera del contrato. Explican que en un principio la Municipalidad contestó justificando los plazos y negando incumplimiento, pero sorpresivamente en noviembre de 2023, se incorporó un acuerdo por el cual CALF desistía de la demanda, condicionado a la aprobación de una ordenanza (expediente DE-4330-C-2023) que autoriza a adicionar a la tarifa eléctrica el monto de la deuda reconocida frente a CAMMESA, y traslada dicha carga a los usuarios por 5.164.676.862, originada en retrasos tarifarios y en la imposibilidad de corte del servicio durante la emergencia COVID-19 (del 01/03/20 al 31/12/21). Agregan que la Ordenanza 14.645, sancionada el 30/11/23 y promulgada tácitamente el 16/12/23, que deriva de un acuerdo entre CALF y la Municipalidad de Neuquén, incorpora otros dos cargos en la factura eléctrica la tarifa del servicio de agua y saneamiento de EPAS y la contribución del Nuevo Complejo Ambiental Neuquén (CAN). Invocan la protección de los derechos del consumidor frente al daño inminente, conforme al artículo 43 de la CN, como deber de la justicia de evitar su producción. 

Seguidamente, argumentan sobre la improcedencia de los tres cargos adicionales que cuestionan, sosteniendo insistentemente que la factura sólo debe contener las condiciones del servicio prestado en el período correspondiente, conforme artículos 30 bis y 31 de la Ley 24.240 y 1145 del Código Civil y Comercial, sin incluir obligaciones ajenas al servicio. Sostienen que la Ordenanza 14.645, se basa en una interpretación errónea del artículo 37 del anexo I, suba nexo I, de la Ordenanza N° 14.178, que solo refiere a la información que debe contener la factura, sin habilitar la incorporación de obligaciones al consumidor extrañas al servicio público. Precisan que la factura tiene naturaleza instrumental y es el instrumento documental de la tarifa, no título generador de nuevas obligaciones, debiendo limitarse al período y servicio facturado conforme a los artículos 30 bis y 31 de la ley de defensa del consumidor y al artículo 1145 del Código Civil y Comercial. Sostienen que es un sofisma el sostener que no altera la tarifa porque los cargos figuran por ítem separado, porque el pago del servicio resulta modificado. Indican que incorporar ítems ajenos al servicio excede la finalidad de la norma reglamentaria y convierte el servicio público en un servicio condicionado al pago de obligaciones distintas de su tarifa. Consideran que se trata de un abuso de la posición dominante del prestador, que vulnera el equilibrio precioservicio exigido por el artículo 1121 del Código Civil y Comercial, y que en definitiva constituye un abuso del derecho (arts. 10, 11, 988, 1119 y 1121). Razonan que si la prestadora actúa como recaudadora de terceros a través de la factura del servicio eléctrico, se desnaturalizan los caracteres del servicio público. Agregan que se incurriría en una práctica abusiva si se acude al derecho a interrumpir el servicio por falta de pago de la facturación, adicionando a la tarifa conceptos que nada tienen que ver con el precio del servicio. Formulan por ello, un planteo de tipo constitucional frente a lo que establece la ley de defensa del consumidor con relación a la facturación de los servicios públicos domiciliarios, afirmando que el legislador municipal carece de potestad para adicionar a la tarifa obligaciones ajenas, ya que el artículo 67 inciso 18 de la Carta Orgánica solo le permite aprobar tarifas, no crear cargos adicionales. Por tanto, afirman que la Ordenanza 14.645, excede la potestad legislativa y contradice la Ley 24.420, con invocación de los arts. 10, 11, 1119 y 1121 del CCyC. Seguidamente, argumentan en forma separada sobre el traspaso a los usuarios de la deuda asumida y reconocida voluntariamente por CALF, de $ 5.164.676.862 con Cammesa, lo que critican asegurando que carece de fundamento constitucional y legal, arguyendo que un legislador municipal no puede autorizar a un deudor a transferir sus obligaciones privadas a terceros sin su consentimiento. Insisten en señalar que la deuda es privada y que su traslado vulnera el principio de limitación de responsabilidad de los asociados establecido en la Ley 20.337. Señalan que esa deuda reconocida corresponde a energía ya distribuida y pagada por los usuarios, por lo que trasladar esa obligación implica hacerles pagar dos veces por el mismo servicio y generar un enriquecimiento sin causa, concluyendo que es ilegítimo el ejercicio de la facultad otorgada por el Concejo Deliberante a CALF de incorporar a la factura de luz el ítem emergente de los artículos 1°, 2° y 3° de la Ordenanza 14.645. Sintetizan su pretensión respecto de la relación contractual de consumo vigente, solicitando se ordene a la demandada abstenerse de incorporar en la factura mensual el cargo fijo destinado al pago de su propia deuda con un tercero, por implicar incumplimiento de los artículos 30 bis y 31 de la Ley 24.240, exceso legislativo, quiebre del principio de limitación de la responsabilidad de los socios (Ley 20.337) y doble pago sin causa. Seguidamente, impugnan la incorporación del cargo tarifario por el servicio de agua, por ser un servicio distinto en la factura eléctrica. 

Aclaran que no cuestionan la habilitación del art. 4° de la Ordenanza, pero sí la incorporación de la tarifa de otro servicio distinto a la factura del servicio que presta, por contrariar la normativa de defensa del consumidor, debiendo la facturación de servicios diferentes realizarse separadamente. Respecto de la contribución CAN, cuestionan que se adicione a la factura de electricidad un ítem ajeno al servicio, lo que vulnera los artículos 30 bis y 31 de la ley 24.240 y los principios de obligatoriedad, regularidad y continuidad del servicio público. Finalmente, bajo el apartado V, que alude a la naturaleza y temporalidad de la acción y los efectos de la sentencia, indican con invocación del artículo 43 segundo párrafo de la CN, que la protección al consumidor no requiere el daño consumado sino su inminencia, atribuyendo a la justicia un carácter preventivo. Sostienen que en el caso, la voluntad estatal que autoriza a la prestadora del servicio público a trasladar su deuda a los usuarios ya se ha completado, cumpliéndose el procedimiento constitucional de formación y sanción de las leyes (artículos 75 y 76 de la carta orgánica neuquina), porque al momento de la demanda sólo falta su publicación, parte de la ejecución de esa voluntad, con lo cual entienden que es inminente el daño, afirmando que la acción destinada a impedir que la prestadora ejerza las autorizaciones de la Ordenanza 14.645, tiene plena actualidad y justificación. Seguidamente, aluden a la naturaleza de la acción y los efectos de la sentencia, invocando el precedente “Halabi”, para afirmar que la Corte Suprema reconoció la acción de clase para la protección de derechos homogéneos, con fundamento en el artículo 43 de la CN y admitió que una sentencia pueda producir efectos para todos los afectados por un mismo problema, detallando una serie de precisiones para este tipo de contiendas, como el resguardo de defensa en juicio, la delimitación de derechos individuales y colectivos, la identificación del grupo afectado, la notificación adecuada y medidas de publicidad para evitar sentencias contradictorias. Interpretan que los derechos de los consumidores se encuadran en los de incidencia colectiva con interés individual homogéneo y haciendo mención a lo expuesto por la CSJN, sostienen que existe una homogeneidad fáctica y normativa que justifica un único juicio con los efectos expansivos de la cosa juzgada. Efectúan una comparación con su caso y peticionan que el proceso tenga apertura y publicidad conforme a la Acordada CSJN N° 12/2016, con efectos expansivos como en “Halabi”. A esos efectos brindan las precisiones para que la causa se tramite como proceso colectivo, indicando que no se busca una reparación individual sino la orden de abstención a la prestadora del servicio para ejercer la autorización concedida en la Ordenanza 14.645, el colectivo involucrado está integrado por los usuarios del servicio de distribución de energía eléctrica de la ciudad –cercanos a cien mil personas-, y como consumidores individuales afectados de modo homogéneo declaran no haber iniciado otras acciones similares ni conocer procesos semejantes, salvo el amparo del Defensor del Pueblo declarado inadmisible. Finalmente, solicitan que se otorgue al proceso la apertura y publicidad análoga a la prevista en la referida Acordada N° 12/2016 y que la sentencia que se dicte tenga los efectos expansivos descritos en el precedente “Halabi”. En su defecto, peticionan que la causa tramite en forma individual limitada a los accionantes. Hacen reserva de caso federal, ofrecen prueba y formulan petitorio. Mediante providencia de fecha 22/12/23, obrante a fs. 16, se proveyó como tramite sumarísimo del art. 12 de la ley 2268, pero sin ordenarse la adaptación requerida por la parte actora como proceso colectivo. Frente a ello, a fs. 34, la parte actora interpone recurso de reposición con apelación en subsidio. 

Formado incidente de apelación a fs. 35, la Sala II de la Cámara de Apelaciones Civil, Comercial, Laboral y de Minería dictó con fecha 02/04/24 (a fs. 125/127) confirmó la decisión, por entender que al encontrarse trabada la Litis como una acción individual de un litisconsorcio facultativo, ya no es posible convertirla en una acción de naturaleza colectiva, lo que debió ser previsto por la parte actora y no avanzar instando el proceso hasta que se resolviera el tipo de trámite a otorgar a la demanda, por ser una cuestión preliminar. Corrido el pertinente traslado a fs. 70/85, CALF se presenta por apoderado y con patrocinio letrado con el objeto de plantear excepción de incompetencia argumentando que la cuestión es competencia del fuero procesal administrativo, al tratarse de un conflicto que debe ser resuelto por normas de derecho público. En tanto involucra un contrato de concesión de servicios públicos, se cuestionan actos administrativos siendo necesaria la intervención de la Municipalidad de Neuquén y del Fiscal de Estado de la Provincia del Neuquén. En consecuencia, solicita la citación de la Municipalidad de Neuquén, por sostener que la relación que se controvierte le es común, porque se trata de la fijación de una tarifa y la designación de agente de retención, lo que -con referencia a la acción judicial (Expte. 10724/19) que mantuvo con la Municipalidad de Neuquén en el procesal administrativo- implicaría una posible acción regresiva en su contra, además de la convexidad con el ámbito procesal administrativo y tributario. Seguidamente, formula su réplica fundada en dos argumentos principales, solicitando el rechazo total de la misma. Así, por un lado, alude a la improcedencia de cuestionar la tarifa por medio de la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor y por otro, a la inaplicabilidad del régimen consumeril bajo las normas del derecho cooperativo. Sostiene que la Ley 24.240 es de aplicación supletoria respecto de la legislación específica administrativa, no de aplicación directa, sino indirecta por medio del Estado y de los Entes reguladores. Afirma con transcripción de los arts. 3 y 25 de dicha ley, que el principio de interpretación más favorable al consumidor no implica el reconocimiento de un derecho subjetivo directo, sino que requiere la ponderación del derecho público y privado, oponiendo que por esa razón y en cumplimiento del art. 25 de la Ley 24240 y su modificatoria la Ley 26.361, colocó en cada factura la leyenda que establece la posibilidad de concurrir a una dependencia del municipio para expresar su oposición a los rubros que contiene la factura por el servicio público. Cita el criterio de la CSJN en cuanto a que las tarifas y los elementos que las componen, se rigen por normas del derecho administrativo y los contratos de concesión, con intervención estatal que desplaza el régimen consumeril, aplicable solo cuando el mercado no está regulado. Asimismo, cita doctrina administrativista para afirmar que al tratarse de servicios públicos regulados, la tarifas son fijadas por un acto administrativo que es objeto de permanente control por el Estado, quien fija condiciones y equilibra la relación entre consumidor y prestador, oponiendo que CALF carece de facultades autónomas para establecer elementos de la tarifa, monto y condiciones de aplicación. Respecto a la designación de CALF como agente de percepción del complejo ambiental del Neuquén, afirma que deriva de un acto del Municipio, sin facultades para oponerse, encuadrando su actuación en el sistema de percepción tributaria conforme a la jurisprudencia que cita a la doctrina judicial de la CSJN. Reitera que al igual que con el cuestionamiento ante el nuevo componente tarifario, frente a la creación de un tributo municipal debiera la parte actora encausar su inconformismo por la vías procesales administrativas contra el sujeto legitimado pasivo adecuado, oponiendo que su designación como agente de percepción no la coloca en infracción a la normativa público o consumeril, para mencionar ejemplificativamente que viene ejerciendo su deber de agente de percepción de la tasa de alumbrado público desde hace años sin reclamo alguno. 

En cuanto al cobro del servicio de agua y saneamiento, sostiene que deviene abstracto el cuestionamiento, mencionando que por el momento no se ha celebrado convenio alguno, además de corresponder su análisis al ámbito estatal y administrativo. En lo relativo a la relación asociado-cooperativa, sostiene con cita de doctrina específica que los actores son asociados de CALF y que el acto cooperativo no está alcanzado por la normativa consumeril. Argumenta sobre la inaplicabilidad de la ley del consumidor a relación que tienen los asociados con la cooperativa, porque afirma que relación es un acto cooperativo, mutual, asociativo y no de mercado, conforme la Ley 20.337, donde la cooperativa actúa como gestora de los intereses de los asociados, sin intermediación ni contrato de intercambio, tratándose de una relación asociativa única, con preminencia de las reglas cooperativas por encima de las normas particulares que pudieran aplicarse a una determinada relación, con cita de jurisprudencia y doctrina en su respaldo. Destaca que los usuarios pueden oponerse ante la Secretaría de Ingresos Públicos a los rubros de la factura, lo que evidencia que la vía idónea es administrativa y no judicial, negando la existencia de un derecho conculcado, limitado u omitido. Finalmente, opone el interés público comprometido señalando que la impugnación de los aumentos tarifarios implicaría un riesgo grave para el servicio público, con afectación de la continuidad, calidad y eficiencia del suministro eléctrico, presagiando que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los actos administrativos que avalaron el traslado a tarifa de la deuda de CALF con la mayorista CAMMESA, importará una situación de quebranto para las finanzas de la Cooperativa. Menciona que lleva adelante su actividad sin fines de lucro ni márgenes de rentabilidad asociados y que todo lo percibido en tarifa es destinado para la compra de energía, mantenimiento y expansión de la infraestructura pública que hace a la red de distribución. Califica de paradojal la situación que se generaría si lo peticionado para proteger al colectivo de usuarios, acabará por ser una grave enfermedad que comprometerá la calidad y eficiencia de los servicios públicos, un derecho y una obligación constitucional, expresamente prevista en el segundo párrafo del artículo 42 de la CN. Insiste en señalar la naturaleza de toda cooperativa, configurada por los propios usuarios que se autoprestan el servicio público de suministro de energía eléctrica, para sostener que el interés público de contar con un servicio público de calidad, eficiente, permanente y universal, no puede ser puesto en jaque. Ofrece prueba, hace reserva de Caso Federal y formula petitorio. A fs. 89, se deja constancia de la acumulación para el dictado de sentencia única de los autos “REUTEMANN ARTURO OSCAR Y OTRO C/ CALF COOPERATIVA PROVINCIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS Y COMUNITARIOS DE NEUQUEN LTDA S/SUMARISIMO LEY 2268” (EXPTE. JNQCI3 555749/24) y a fs. 90 de los autos “FASSI EDGARDO MARTIN Y OTROS C/ CALF LTDA S/ SERVICIOS PUBLICOS” (EXPTE. OPANQ1 10837/2024); Corrido el pertinente traslado, a fs. 92/96, lo contesta la parte actora, planteando la inadmisibilidad procesal de la incompetencia como excepción, junto a la improcedencia sustancial de dicho planteo. Igualmente, se oponen a la citación de la Municipalidad de Neuquén como tercero, afirmando que en nada impacta a la misma, porque no se persigue acción u omisión alguna de parte del Municipio. 

Mantiene la reserva de Caso Federal y peticiona. Mediante R.I. de fecha 20/03/24, obrante a fs. 97/99, se ordenó la citación de la Municipalidad de Neuquén, quien a fs. 104/107, contesta demanda por apoderado y con patrocinio letrado, solicitando el rechazo total de la misma con costas. En primer lugar adhiere en forma total a la contestación de CALF, opone excepción de incompetencia en razón de la materia de orden procesal administrativo. Invoca la causa administrativa “Cooperativa Provincial de Servicios Públicos y Comunitarios Neuquén Ltda. C/Municipalidad de Neuquén s/contratos administrativos” (Expte. 10724/19), para referir a lo acordado en dicho proceso, el desistimiento de CALF respecto de su reclamo por una presunta deuda del municipio, objeto de esos autos. Seguidamente detalla los actos administrativos que dan cuenta de la materia contractual administrativa y demás consideraciones que hacen necesaria la intervención del fuero procesal administrativo. Luego alude a lo que califica como realidad de los hechos y discute la legitimidad de la oposición al pago de tarifas, destacando el desistimiento de CALF en el referido proceso y que los actores como asociados usuarios de la cooperativa poseen mecanismos internos para canalizar sus reclamos o pueden acudir al Concejo Deliberante que sancionó la Ordenanza, para conseguir su modificación. Ofrece prueba, formula reserva de Caso Federal y petitorio. Corrido el pertinente traslado a fs. 108, lo contesta a fs. 109/113, rechazando rotundamente la incompetencia opuesta. Mediante RI de fecha 16/05/24, a fs. 117/120 de conformidad con la Vista Fiscal de fs. 115/116, se hizo lugar a la excepción de incompetencia opuesta por CALF y el Municipio de Neuquén. Interpuesto recurso de apelación por la parte actora a fs. 140/145, previo desistimiento de la acción por parte de Ana María Inostroza, Catalina Uleri y Mariela Alamaraz, a fs. 138, mediante RI N° 70/2024, que luce a fs. 180/185, se declaró la competencia procesal administrativa para entender en estos autos, de conformidad con el dictamen fiscal de fs. 172/178. A fs. 191, asume la competencia V.S. y se recaratula el expediente. A fs. 194, se provee la continuación del proceso por el trámite ordinario y se ordena citación del Sr. Fiscal de Estado, quien a fs. 199/206, contesta demanda con patrocinio letrado, solicitando el rechazo total de la misma con costas. Formula las negativas de rigor y argumenta sobre la improponibilidad objetiva de la demanda aludiendo a la inaplicabilidad del régimen de defensa del consumidor. Sostiene que la relación entre la Cooperativa y sus asociados constituye un acto cooperativo que se distingue sustancialmente de las relaciones comerciales ordinarias. Argumenta con cita de doctrina sobre la naturaleza de la relación cooperativa, como asociativa y mutual, sin fines de lucro, negando que se encuentre alcanzada por la Ley de Defensa del Consumidor, porque los asociados no son consumidores en sentido estricto, sino partícipes de una organización democrática y autogestionada orientada a la satisfacción de sus propias necesidades mediante la gestión mutual. Invoca el art. 4° de la Ley 20.337, para afirmar que la relación entre el socio y la cooperativa es única y de carácter asociativo, sin vínculo de intercambio comercial, ya que los usuarios se autoprestan el servicio. Cita asimismo jurisprudencia han sostenido la existencia de un vínculo único, no de consumo, destacando la preeminencia de las reglas cooperativas sobre las normas de derecho consumeril. Apunta que la cooperativa actúa como mandataria de sus asociados, sin ánimo de lucro, gestionando bienes o servicios que los socios adquieren directamente, lo cual no implica una operación de mercado. En consecuencia, no corresponde aplicar las normas consumeriles a la relación entre los asociados y la cooperativa. Luego agrega que la Ley de Defensa del Consumidor tampoco es aplicable al servicio público, pues los usuarios de servicios públicos no son “consumidores” en los términos del artículo 1° de la LDC. Precisa que el derecho del consumidor regula relaciones contractuales privadas, mientras que en los servicios públicos la relación usuario-prestador no configura una relación de consumo sino que se rige por el derecho público administrativo, subordinado al interés general y al servicio universal donde el Estado asegura la prestación de servicios esenciales bajo condiciones de igualdad, limitando la libertad de las partes. Indica que la prestación de servicios públicos está sujeta a condiciones impuestas en beneficio del interés colectivo, bajo un régimen de especialización técnica a cargo de entes reguladores idóneos y autónomos, cuyo régimen difiere profundamente de la lógica de consumo, ya que los usuarios acceden a un servicio esencial bajo condiciones de universalidad, igualdad y continuidad, fuera de las reglas de mercado. 

A modo de conclusión insiste en señalar que la pretensión deducida fundada en la Ley de Defensa del Consumidor y en la vía procesal del art. 12 de la Ley 2268 no resulta aplicable al servicio público ni al vínculo cooperativo entre los actores y la concesionaria, solicitando su rechazo liminar con cita de jurisprudencia en su respaldo. Seguidamente expone lo que califica como realidad de los hechos. Afirma que en la ciudad de Neuquén, el servicio eléctrico es prestado por la Municipalidad a través de una concesión otorgada a CALF, designada además como agente de percepción de tasas municipales, y que esas tasas, establecidas por ordenanzas, constituyen ingresos esenciales para el municipio, que fija y aprueba las tarifas del servicio eléctrico, interpretando que la parte actora interfiere en la autonomía municipal, la prestación del servicio público de electricidad y las competencias tributarias municipales. Argumenta sobre la constitucionalidad y legalidad de la Ordenanza, con mención de la gravedad institucional de una declaración de inconstitucionalidad, como última ratio del orden jurídico, afirmando que solo evidencia una opinión distinta de la parte actora que debe rechazarse. Así alude a la plena autonomía económica y financiera de los municipios, las potestades exclusivas para regular la concesión, controlar la distribución de energía eléctrica y determinar tributos, agentes de percepción y cargas a través de la factura del servicio público, para fundamentar con invocación del art. 123 CN, su facultades constitucionales propias y exclusivas de regular la concesión, celebrar contratos y determinar tributos, agentes de percepción, tarifas y cargos. Luego arguye sobre la competencia municipal para gestionar directamente los servicios públicos o delegar su prestación, conforme al art. 81 de la CP y arts. 139 y 140 de la COM, para agregar que la Ordenanza 14.178 aprobó el contrato de concesión con CALF, estableciendo los otros conceptos que pueden incorporarse a la factura mediante ordenanza. A continuación opone el fundamento normativo de los ítems cuestionados, con invocación de los arts. 1° y 6° de la Ordenanza 14.645, en tanto el primero autoriza a incluir un ítem vinculado al acuerdo CALF–CAMMESA, como readecuación tarifaria para restablecer el equilibrio económico-financiero del contrato de concesión y el segundo designa a CALF como agente de percepción de la “Contribución Nuevo Complejo Ambiental Neuquén (CAN)”, destinada a financiar proyectos ambientales, atribución derivada del contrato de concesión y de las ordenanzas que lo aprobaron. Explica con referencia a jurisprudencia de la CSJN que la figura del agente de retención, no implica integración en la relación jurídica sustancial y reprocha que los actores no cuestionen el cobro del IVA por parte de la concesionaria del servicio eléctrico, pero objeten la percepción de tasas municipales, generando una discriminación en favor de la recaudación nacional que vulnera la autonomía municipal. Por último, respecto al cobro del servicio de agua y saneamiento, opone que no se celebró convenio alguno, por lo que el planteo resulta abstracto. No obstante, deja a salvo la facultad de celebrarlo en virtud del principio de democracia cooperativa consagrado en la Ley de Cooperativas. Formula petitorio. A fs. 209/210, la parte actora responde el traslado conferido oponiendo la adhesión de la Provincia y la Municipalidad a la Ley 24.240, que tiene efecto inmediato y se funda en el artículo 42 de la CN, por lo que no encuentra fundamento a la inaplicabilidad del capítulo de servicios públicos domiciliarios de dicha ley al servicio de distribución de energía eléctrica de la ciudad de Neuquén. Interpreta que según lo establecido por el TSJ, el cambio de competencia del fuero civil al procesal administrativo no altera la naturaleza de la acción, manteniéndose el carácter tuitivo de las normas de consumo (leyes 24.240 y 2268) y las disposiciones procesales como la posibilidad de litigar con carta poder y bajo justicia gratuita. Considera que existe un grave desequilibrio entre las partes, los consumidores afectados por una facturación que califica abusiva y la potestad de corte de energía, frente a tres entidades con poder económico, la cooperativa prestataria, el Estado provincial y el municipal, que considerar asociadas en la defensa de ese abuso. 

Señala que el Municipio, siendo poder concedente y contralor, primero habilita ese abuso en la facturación y ahora lo defiende, lo que a su criterio justifica la plena aplicación del régimen de defensa del consumidor. A fs. 211/212, se abre la causa a prueba y se provee la ofrecida, a fs. 224 vta. se clausuró dicho periodo, poniéndose los autos para alegar, derecho del que hizo uso la parte actora a fs. 232/238 y la demandada CALF, a fs. 239/241. En ese estadio, unificada la actividad procesal pendiente pasan las causas en vista a este Ministerio Público Fiscal, a fs. 242. -IIReferenciadas todas las presentaciones efectuadas por las partes en la presente causa y analizados los antecedentes agregados a estos autos a fs. 219/222 puntalmente el expediente administrativo OE-4330-C2023, junto al expediente judicial caratulado: “Cooperativa Provincial de Servicios Públicos y Comunitarios Neuquén Ltda. c/Municipalidad de Neuquén s/contratos administrativos” (Expte. 10724/19), como la documentación incorporada en soporte digital al sistema en ingreso N° 64987., corresponde determinar si cabe o no, ordenar a la demandada abstenerse de cobrar a los actores los conceptos o cargos previstos en las correspondientes facturas, en aplicación de la Ordenanza 14.645, relativos a el “acuerdo CALF/Cammesa”, la tarifa de agua y saneamiento derivada del eventual convenio con EPAS y la “contribución Nuevo Complejo Ambiental Neuquén”, en función de los cuestionamientos de orden legal y constitucional que efectúan los actores. Así las cosas, de modo preliminar es necesario dejar sentado que no se encuentra controvertido en autos que efectivamente, desde febrero del año 2024, la demandada cobra a los usuarios del servicio de energía eléctrica conceptos establecidos en la Ordenanza 16.645, concretamente, los denominados “ART. 1, 2, 3 ACUERDO CALF/CAMMESA” y “ART. 6 CONTRIBUCIÓN NUEVO CAN”. Asimismo, está fuera de discusión que dicha percepción aparece reconocida en la Ordenanza 14.645, publicada Boletín Oficial Municipal Edición N° 2472, del 08/01/24, conforme surge de las copias acompañada a fs. 24/30 de estos autos. Tampoco es debatido en autos que CALF es una cooperativa que, como es de público conocimiento, es desde 1938 la prestataria en forma ininterrumpida del servicio público de provisión de energía en la ciudad de Neuquén, haciéndolo en la actualidad en virtud del contrato de concesión para la Distribución y Comercialización de energía eléctrica de la Ciudad de Neuquén, aprobado por Ordenanza 14.178 Sancionada el 08/04/2021 y promulgada por Decreto N° 268 del 15/04/2021 publicado en Boletín Oficial N° 2331 del 19/04/2021, la misma establece el marco regulatorio del Servicio de Distribución y Comercialización de Energía Eléctrica de la Ciudad de Neuquén.. Concretamente, mediante esa norma de alcance general ,dictada en ocasión de la Ordenanza 14.122 Sancionada el 05/11/2020 y promulgada por Decreto N° 776 del 26/11/2020 publicado en Boletín Oficial N° 2311 del 30/11/2020., se aprobó el contrato de concesión (Anexo I) y los Subanexos I (Reglamento de Suministro), II (Normas de Calidad del Servicio y Sanciones), III (Régimen tarifario, Cuadro Tarifario Inicial y Procedimiento para el Cálculo del Cuadro Tarifario, en cuyo Capítulo III se incluyen las cuestiones tarifarias relativas al procedimiento para la determinación y cálculo del cuadro tarifario, revisiones tarifarias, procedimiento para el recálculo de los parámetros del cuadro tarifario inicial y variaciones en el costo de abastecimiento y valor agregado de distribución) y IV (Servicio de Alumbrado Público). En lo que aquí interesa corresponde precisar que en los embates e impugnación de los actores no se cuestiona el régimen tarifario en sí, ni el procedimiento o mecanismo de revisión o actualización de dicha tarifa establecido en el Subanexo III del contrato, para todo el tiempo de vigencia de la concesión (20 años, según cláusula 3° del contrato de concesión), sino que únicamente se dirigen a cuestionar los nuevos conceptos o ítem que, en ese contexto normativo la Ordenanza 14.645, autoriza a incluir en la factura del servicio. 

Ahora bien, se observa resumidamente que en los hechos dicha ordenanza fue motivada por reclamos administrativos y judiciales de CALF a la Municipalidad de Neuquén, ante el quiebre de la ecuación económica financiera del contrato de concesión por demoras en la actualización o reajuste del cuadro tarifario por parte de la Municipalidad y los mayores costos que debió asumir a causa de la pandemia por Covid 19, desde el 01/03/20 hasta el 31/12/22, en que por Ordenanzas municipales se le prohibió cortar el servicio por falta de pago. Esta situación, descrita en los fundamentos de la Ordenanza analizada, generó que CALF acumulara una deuda con la Compañía del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA), dejara de ejecutar obras y debiera tomar préstamos a corto plazo. Ello sumado a la sanción de la Ley 27.591 y el DNU N° 88/22, que estableció un régimen de regularizaciones para permitir que las distribuidoras regularicen sus deudas por consumos de energía, potencia, intereses y penalidades con CAMMESA en condiciones favorables, posibilitó a CALF, celebrar un acuerdo con la Secretaría de Energía de la Nación en diciembre de 2022, que también fue suscripto por el Intendente de esta ciudad, señor Mariano Gaido, en calidad de representante del Poder Concedente, como también con CAMMESA, en septiembre de 2023. En el mencionado acuerdo, entre otras cuestiones se concertó una quita del 40% sobre la deuda acumulada y generada por las situaciones descriptas, junto con la financiación del resto en 96 cuotas mensuales, con 6 meses de gracia y tasa reducida (50% de la del mercado eléctrico mayorista). En tal sentido, de conformidad con la fundamentación expresada en la ordenanza, para recomponer la ecuación económica-financiera y garantizar la continuidad del servicio de energía eléctrica en las condiciones acordadas en el Contrato de Concesión y según la Estructura de Costos de la Cooperativa definida en el mismo, se creó y autorizó un nuevo ítem temporal por 96 meses en la factura de los usuarios como cargo fijo, separado de los conceptos de energía y alumbrado público, cuya metodología de cálculo la establece la autoridad de aplicación. Así las cosas, luego de invocar como justificación jurídica los artículos 16 y 17 de la CN, se aludió a lo dispuesto en el Artículo 37 del Reglamento de Suministro de Energía Eléctrica aprobado por la referida Ordenanza 14.178 (Anexo I Sub Anexo I) que con respecto a la información contenida en la factura posibilita "La incorporación de otros conceptos ajenos a Energía y Alumbrado Público, previa aprobación mediante ordenanza, deberá efectuarse en columna separada de los ya mencionados". Es trascendente dejar sentado que es el propio Ejecutivo Municipal quien reconociendo la continuidad de la concesión y los acuerdos nacionales, impulsa con fecha 15/11/23, el proyecto de ordenanza (a fs. 70, Expte. OE N° 4330 C), que autoriza la incorporación del cuestionado cargo adicional temporal en las facturas, para equilibrar las finanzas de la cooperativa y permitirle seguir prestando el servicio adecuadamente. En este contexto, es claro que el asunto es complejo, en tanto existen tres sujetos diferenciados y diferentes relaciones jurídicas. 

Es que, no solo involucra la relación jurídica habida entre los actores como usuarios o consumidores del servicio de energía eléctrica y, a la vez, como asociados de una persona jurídica privada que actúa en ejercicio de una función pública delegada, CALF única distribuidora y prestadora de dicho servicio público, sino entre ésta como concesionaria de un servicio público esencial y el Estado Concedente del mismo, que en el marco de sus atribuciones propias y de la vasta regulación estatal de la contratación pública, autorizó mediante el mecanismo previsto constitucionalmente (ordenanza), la incorporación de los conceptos que figuran en la factura y son objeto de cuestionamiento en autos. En efecto, como quedó expuesto al dictaminar sobre la competencia (a fs. 172/178), a juicio de este MPF la transversalidad y compatibilización del régimen tuitivo del consumidor (Ley 24.240 y 2268) a todo el ordenamiento jurídico, junto a la consideración de cuestiones relativa al derecho cooperativo en tanto la cuestión involucra a una cooperativa de servicio y a sus asociados, sus principios fundantes y los caracteres específicos de ese tipo de personas jurídicas. Todo lo que, en modo alguno autoriza a dejar de lado la previa y necesaria apreciación de la regulación estatal en materia de contratación administrativa y específicamente de prestación de un servicio público, que excede en mucho la normativa consumeril y cooperativa. En asuntos como el de autos por el hecho de ser la concesionaria del servicio público una cooperativa que presta servicio a sus asociados, no se puede perder de vista la coexistencia de tres regímenes jurídicos distintos (Derecho Administrativo, Derecho Cooperativo y Derecho Consumeril) para compatibilizar y considerar al momento de resolver cuál debe aplicarse primordial y prioritariamente en función de los intereses en juego SCBA “López, Rodolfo Osvaldo contra Cooperativa Eléctrica de Pehuajó s/ Sumarísimo Sentencia del 26 de Marzo de 2014 Id SAIJ: FA14970745. . En esa tarea, advierto que la relación jurídica principal que se establece no es la típica relación entre particulares “proveedor/usuario o consumidor” propia del Derecho del Consumo o “asociados-cooperativa” propia del Derecho Cooperativo, sino entre el Estado municipal titular del servicio público y el concesionario, quien debe actuar bajo el régimen normativo que regula los servicios públicos, exclusiva del Derecho Administrativo que asegura la correcta aplicación del principio de legalidad y la preservación del interés público o general, evitando que la lógica contractual del consumo desvirtúe la función social que caracteriza al servicio público. Así, más allá de la argumentación actoral sobre su relación como usuarios, con la prestadora del servicio público, parto de entender que no puede analizarse únicamente desde la óptica del consumo, sino dentro del marco del régimen jurídico especial del servicio público y de las facultades regulatorias del Estado “Consumidores Argentinos c/ EN – PEN – Dto. 1738/92 y otro s/ amparo” (Fallos: 327:4495). En síntesis, las normas que deben primar en el análisis de procedencia o no de la pretensión son las de derecho público local Bien se ha dicho, en otro precedente que: “la teoría de la concesión de servicio público se asienta sobre el presupuesto de la existencia de tres sujetos diferenciados: a) el Estado, al que se supone titular del mismo y tutor del bien común, b) el usuario, a quien por su carácter general y con frecuencia débil, el Estado debe proteger y c) el concesionario, a quien el Estado autoriza a prestar el servicio con arreglo a determinadas condiciones que eviten el abuso en detrimento del usuario. Empero, en el supuesto de las cooperativas los sujetos b) y c) son uno solo (B. 54.685, "Cooperativa Ltda. de Servicios Eléctricos de Pehuajó”, Sentencia del 30/9/1997)., porque la concesión de la distribución de energía eléctrica, calificada como servicio público esencial, se encuentra necesariamente sometida a regulación pública, control estatal, tarifas aprobadas, obligaciones y principios específicos de continuidad, regularidad, igualdad, calidad y eficiencia, todo lo que implica que la Cooperativa actúe bajo autorización estatal, con obligaciones especiales, control de tarifas, de calidad, de continuidad y sujeta a sanciones administrativas, entre otras cuestiones. Lo expuesto, hace que la relación entre usuario-asociado y concesionaria cooperativa sea distinta de la pura y típica relación de consumo y lleve a poner el foco de atención en el ámbito del derecho administrativo más que en normativa específica que regula su organización, su acto cooperativo, sus obligaciones frente al asociado (Ley 20.337 de Cooperativas) o la de protección de los usuarios y consumidores (Ley 24.240). 

Precisamente, esta normativa según artículo 3° de dicha Ley, al decir: “sin perjuicio de que el proveedor… esté alcanzado asimismo por otra normativa específica”, tiene a mi juicio carácter supletorio frente al marco regulatorio especial de la concesión del servicios público. Es que, ante usuarios de la cooperativa, con las especiales características del ente cooperativo y la ausencia de clara contraposición de intereses, hace que la óptica del análisis se centre en la calidad de usuario de un servicio público regulado, por lo que la normativa administrativa prevalece y la normativa de protección consumeril solo puede aplicarse para llenar vacíos o reforzar protección, pero no para sustituir el régimen concesional “ACUDEN C/ CALF S/D.Y P. RES.CONTRACTUAL PARTICULARES”, (Expte. EXP Nº 473646/2013), Sentencia de la Cámara de Apelaciones del 21/07/2015. En la cooperativa no existe contraposición de intereses entre ella y sus asociados, toda vez que ella no es otra cosa que la expresión de los asociados organizados. (…) Precisamente esta circunstancia es la que da lugar en el campo jurídico a la teoría del acto cooperativo (…) que determina la incongruencia de pretender aplicar la legislación de defensa del consumidor a las cooperativas ya que en ellas no tiene lugar el presupuesto básico que motiva esa legislación: proteger al consumidor de los excesos en que pueda incurrir el proveedor en la búsqueda de su mayor beneficio.” (Dante Cracogna, “Problemas actuales del derecho cooperativo”, en Rev. de Derecho Privado y Comunitario, Rubinzal-Culzoni, 2011-3, p. 34/37).. Bien se ha dicho que: “La normativa de defensa del consumidor puede tener aplicación solo supletoria en los servicios públicos regulados, en tanto la relación jurídica principal no es de consumo sino de Derecho público, derivada de un acto o contrato administrativo” Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 2, 11ª ed., Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2019, cap. XIV, §12. Precisamente, la concesión de un servicio público se encuentra sujeta a control estatal, a través de la autoridad concedente, lo que refuerza la naturaleza pública de la relación y justifica que los conflictos que surjan se diriman con base en el Derecho Administrativo CSJN, “CEPIS c/ Ministerio de Energía y Minería s/amparo colectivo” Fallos 340:1695, en cuanto quedó deja claro que los servicios públicos se rigen por un régimen especial administrativo, distinto del derecho privado o del consumo, y “Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN – PEN – Dto. 669/00”, Fallos: 326:3988, en tanto se deduce del mismo que las medidas adoptadas por el Estado en ejercicio de sus facultades regulatorias —cuando buscan preservar el equilibrio económico y la sustentabilidad del sistema— no pueden juzgarse desde normas pensadas para relaciones privadas o de derecho privado.. Es bien es sabido que: “El servicio público se rige por un régimen exorbitante del Derecho común, en el cual el Estado conserva potestades de regulación, control y modificación unilateral de las condiciones de prestación, incluso respecto de los precios o tarifas.”Bianchi, Alberto B., “La Regulación Económica”, Ábaco, Buenos Aires, 2001, t. I, p. 328. En consecuencia, aunque los usuarios puedan ser considerados consumidores en sentido amplio, su protección se garantiza en el caso, principalmente mediante los mecanismos administrativos y no bajo las reglas generales de consumo propias del Derecho Privado, porque indiscutiblemente la actividad de distribución de electricidad mediante concesión entra en el ámbito del servicio público regulado y no se limita a un mero contrato de consumo, normativa que como se ha exhibido debe resultar de aplicación complementaria, supletoria o subsidiaria, solo en la medida en que no contradiga el régimen público especial establecido en la ordenanza 14.178. En el contexto de relaciones jurídicas semejantes, pero con dispar situación de hecho, la Suprema Corte de Buenos Aires (SCBA) sostuvo que: “Las concesiones de servicios públicos prestadas por cooperativas (…) hacen que los preceptos de Derecho administrativo deban interpretarse y aplicarse en armonía con los de la ley 20.337 y las normas estatutarias de la entidad. Pero ello no puede comportar la primacía absoluta del régimen cooperativo y privado en ámbitos que hacen a la esencia de la concesión” (Causa B. 54.685 “Cooperativa Ltda. de Servicios Eléctricos de Pehuajó”, sentencia del 30-IX-1997) (el resaltado me pertenece). Asimismo, en otro precedente el Dr. Hitters sostuvo que “el particular régimen jurídico que nutre a las concesiones de servicios públicos prestadas por cooperativas hace que los preceptos de derecho administrativo deban ser interpretados y aplicados en armonía con los del dec. ley 20.337 y las normas estatutarias de la entidad, habida cuenta que el acto cooperativo impregna a tales actividades de un valor especial en función de fines en los que campea la solidaridad, el bien común y la ausencia de lucro. Pero ello no puede comportar la primacía absoluta del régimen cooperativo y privado en ámbitos que hacen a la esencia de la concesión, como ocurre en el sub discussio”. 

Desde esa perspectiva y bajo el análisis de la normativa aplicada al sancionar la Ordenanza 14.645, puntualmente la Ordenanza 14.178 y su Anexo I Sub Anexo I, relativo al Reglamento de suministro, en atención a la indiscutible la autonomía municipal y a las atribuciones constitucionales de los municipios (artículos 81, 271, 273 incisos a) y f) y 292 de la C.P), no advierto que las autorizaciones reguladas exceda las referidas atribuciones, ni vulneren derecho constitucional alguno de los usuarios y consumidores del servicio público de índole municipal. Cuestión ésta que, conforme los fundamentos de la Ordenanza atacada, aparece razonablemente valorada por el Municipio de Neuquén en el marco de lo previsto en el art. 22 del Anexo único Marco Regulatorio de Distribución y Comercialización de Energía Eléctrica de la Ciudad de Neuquén “REQUERIMIENTOS DE LA AUTORIDAD DE APLICACIÓN Cumplir todo requerimiento que surja de las normas regulatorias dictadas o que en el futuro dicte la Municipalidad de Neuquén. En caso de que éstas ocasionen costos no previstos en el Cuadro Tarifario vigente, el Órgano Ejecutivo Municipal elevará al Concejo Deliberante la modificación tarifaria correspondiente y su aprobación determinará la exigibilidad del cumplimiento por parte de la concesionaria. Asimismo, deberá suministrar al OEM, en tiempo y forma, toda la información que le sea requerida a los efectos de la regulación y control del servicio público” (el resaltado me pertenece)., aprobado por el artículo 1° de la Ordenanza 14.122, en favor de garantizar la continuidad de la prestación del Servicio Público de Distribución de Energía Eléctrica, que como expresamente se reconoce en los fundamentos de esa Ordenanza, constituye un derecho humano fundamental para todos los usuarios del servicio y no sólo para los actores. Esto último, adquiere mayor trascendencia ante la grave situación económica descrita por la demandada y valorada mediante los caminos institucionales por el municipio, que reconociendo la continuidad de la concesión y los acuerdos nacionales, autorizó un cargo adicional temporal en las facturas para equilibrar las finanzas de la cooperativa y permitirle recomponer la ecuación económica-financiera para que pueda seguir prestando el servicio adecuadamente en las condiciones acordadas en el contrato de concesión Dictamen de Comisión Interna de Servicios Públicos de fecha 27/11/2023 N° 015/2023 obrante a fs. 71 y 78 expte. OE.4330C-2023.. Desde otro punto de vista, analizado todo el marco regulatorio del servicio de distribución de energía eléctrica en la ciudad de Neuquén, en particular, del Contrato de Concesión para la Distribución y Comercialización de Energía Eléctrica de la Ciudad de Neuquén, celebrado entre las demandadas (CALF y la Municipalidad de Neuquén) aprobado por Ordenanza 14.178 Dictamen de marzo de 2023 en autos: "DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE NEUQUEN C/ MUNICIPALIDAD DE NEUQUEN Y OTRO S/SERVICIOS PUBLICOS" (Expte. Nº 10791/2022). , no surgen impedimentos para la incorporación del ítem cuestionado por la parte actora en las respectivas facturas de CALF, expresamente autorizado por el Estado concedente para justamente cubrir déficits generados, en parte, por decisión estatal. Específicamente, con sustento en la jurisprudencia de la CSJN, que respalda la potestad estatal regulatoria del servicio público y la modificación de las tarifas en función de consideraciones de interés público y en garantía de la rentabilidad razonable para el concesionario, como expresión directa del principio de legalidad y no de la autonomía contractual entre proveedor y consumidor La CSJN “en todo régimen de prestación indirecta de tales servicios —es decir, por intermedio del concesionario— las tarifas son fijadas o aprobadas por el poder público, como parte de la policía del servicio” (Fallos: 262:555). Asimismo, ha dicho que “En todo régimen de prestación de servicios públicos por medio de concesionarios las tarifas son fijadas, aprobadas o verificadas por el poder público conforme a lo que disponen la ley o el contrato, atribución que tiene en mira consideraciones de interés público, tales como asegurar la prestación del servicio en condiciones regulares y la protección del usuario”; “la autoridad del Estado concedente no se detiene en el momento del otorgamiento de la concesión y, por ello, resulta ilegítima la pretensión de que un régimen tarifario se mantenga inalterado a lo largo del tiempo si las circunstancias imponen su modificación” y “Aun cuando las tarifas no constituyen un precio único e inmutable para regir durante todo el tiempo de la concesión, el concesionario tiene derecho a reclamar la indemnización correspondiente en el caso de que los nuevos precios alteren la ecuación económico financiera de la concesión”. (Fallos: 321:1784; 184:306; 322:3008, 331:2499, 262:555 entre otros, encuentro que si bien no se trata de un conflicto tarifario puro y duro, al emplear como eje rector el régimen concesional y la expresa autorización estatal, en la medida que CALF en cuanto concesionaria, no ha modificado unilateralmente los conceptos adiciones, ni se ha apartado del marco legal que fija el Estado municipal, no merece reproche el cargo adicional cuestionado. 

Es que, fuerza reiterar que el primer concepto se justifica en permitir restablecer el equilibrio económicofinanciero del contrato de concesión y conforme surge del expediente OE-4330C-2023, la demandada siguió el procedimiento ante el Ejecutivo Municipal, quien previo dictamen jurídico lo remitió al Concejo Deliberante para su tratamiento. Finalmente, la medida cuenta con el dictamen favorable de la Comisión Interna de Servicios Públicos (Despacho Nº 015/2023) y fue aprobada por mayoría en sesión ordinaria del Concejo Deliberante, en cumplimiento del procedimiento establecido por la normativa municipal y garantizando la validez formal del acto legislativo. Cabe recordar que por definición: “El concesionario no fija libremente las tarifas ni las condiciones de prestación: depende de la autoridad concedente, que actúa en ejercicio de un poder público. Los usuarios se vinculan jurídicamente con el concesionario, pero bajo un marco reglado y controlado por el Estado” Marienhoff, M. S.: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo III-A, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, p. 481. . Desde ese vértice la medida obligatoria para todos los usuarios, impresiona fundada en el principio de razonabilidad y proporcionalidad destinada a mantener la sustentabilidad del servicio. En definitiva, la autoridad administrativa competente dispuso como medida de equilibrio económicofinanciero del sistema eléctrico la incorporación transitoria de un cargo adicional destinado a cubrir los déficits generados por la demora en la actualización tarifaria y el congelamiento dispuesto por razones de interés público. En consecuencia, en tanto esa decisión fue acordada y aprobada por la autoridad concedente, constituye un acto administrativo legítimo, obligatorio tanto para la cooperativa concesionaria como para los usuarios. Así las cosas, encuentro que CALF, entidad privada sin fines de lucro, en su carácter de ente concesionario y sujeto de derecho público no estatal, actúo dentro del marco de sus competencias delegadas y sin margen para apartarse de las decisiones tarifarias de la autoridad concedente, ejecutando una decisión estatal que le resulta vinculante y que tiene por finalidad garantizar la continuidad y sustentabilidad del servicio público esencial. Todo, sin perjuicio del razonable y jurídicamente sólido argumento de la demandada en cuanto a la existencia de otras vías administrativas e incluso internas para impugnar. Esto es, por un lado, las decisiones de la Administración como poder concedente, porque en la tarifa o los cargos adicionales que se incluyan derivan de un acto administrativo y no de un contrato de consumo, por ende su impugnación procede por vía administrativa, no civil ni consumeril. Por otro lado, las vías internas acudiendo en su caso al Consejo de Administración, la Asamblea General de Delegados o la Sindicatura de CALF, por la relación asociativa que existe entre la cooperativa y los actores, en la que no se observa el característico conflicto de intereses que la Ley de Defensa de la Competencia busca equilibrar, porque no se trata de típicas relaciones contractuales ni de consumo, sino que se está frente a un asociado-usurario que por la naturaleza del vínculo asociativo, previamente aludida, no es lisa y llanamente un cliente ajeno sino parte de la propia institución cooperativa “ACUDEN C/ CALF S/D.Y P. RES.CONTRACTUAL PARTICULARES”, (Expte. EXP Nº 473646/2013), Sentencia de la Cámara de Apelaciones del 21/07/2015En ese precedente se señala como primera consecuencia del reconocimiento de la existencia del acto cooperativo, que para resolver los conflictos derivados de la relación de las cooperativas con sus asociados deben aplicarse las normas específicamente cooperativas… y sólo subsidiariamente las normas que rigen a los institutos jurídicos afines o de los cuales se adopta su forma…”. Aun cuando se decidió que “tampoco queda la actividad cooperativa totalmente aislada de la LDC”, en relación a su normativa interna y al marco regulatorio de la concesión del servicio. . En otras palabras, no estamos ante un proveedor y un consumidor enfrentados, sino un solo cuerpo social que se presta servicios a sí mismo. Ahora bien, respecto de la facultad de celebrar convenios para cobro del servicio de agua y saneamiento, si bien la demandada opone que el planteo debe declararse abstracto, ante la inexistencia de convenio vigente o actividad estatal reglamentaria que permita su aplicación, encuentro que tal autorización no merece reproche alguno. Es que, en virtud del Marco Regulatorio del Servicio Público de Agua y Saneamiento (artículos 33 y 36 de la Ordenanza 12.395 Sancionada el 01/12/2011 y promulgada por Decreto N° 1638 del 28/12/2011 publicado en Boletín Oficial N° 1854 del 06/01/2012. ) que establece las condiciones de pago del servicio, habilitando al Municipio a definir mecanismos administrativos que garanticen la percepción de los importes correspondientes, la posibilidad de asociar el cobro de estos servicios mediante convenio con CALF, a la factura de energía eléctrica, se enmarca claramente dentro de la potestad de regulación y recaudación eficiente del Municipio (artículo 67 inciso 1) de la Carta Orgánica Municipal), de acuerdo con las normas de cooperación entre entes prestatarios y la coordinación administrativa para mejorar la gestión y el financiamiento de los servicios públicos, según Ordenanzas 12.397, 14.122 y 14.178, que se invocan en los fundamentos de la ordenanza 14.645. Tal articulación es expresión del principio de colaboración y coordinación institucional e interinstitucional entre los distintos niveles de gobierno y entes concesionarios, reconocido en el derecho público provincial y municipal, lo que permite sostener que dicha decisión resulta jurídicamente fundada y ajustada al marco normativo aplicable y a básicos principios del cooperativismo. En efecto, corresponde al Concejo Deliberante dictar ordenanzas de carácter general (artículo 67 inciso 1) de la Carta Orgánica Municipal) en materia de servicios públicos y de gestión ambiental dentro del ejido municipal. 

En ejercicio de esta atribución, la Municipalidad puede dictar normas que regulen la prestación y el financiamiento de servicios esenciales como el agua, saneamiento y gestión de residuos. Por último, respecto de la designación de CALF como agente de percepción de la “Contribución Nuevo Complejo Ambiental Neuquén (CAN)”, destinada a financiar un proyecto ambiental ante la necesidad de contar con un nuevo predio para efectuar el tratamiento de residuos para varias comunidades de la zona, por la proyección de crecimiento de los actuales niveles de residuos en función del esperado crecimiento de la población, como también por razones de interés público ambiental. Puesto que se menciona la problemática ambiental que ha generado el emplazamiento del actual Complejo Ambiental Neuquén, por la cercanía con las poblaciones linderas, según la fundamentación expresada en la Ordenanza Tarifaria del Período Fiscal 2024 14.644 Sancionada el 30/11/2023 y promulgada por Decreto N° 0056 del 12/12/2023 publicado en Boletín Oficial N° ED.ESP.100 del 12/12/2023, que introdujo en el TÍTULO XVI SERVICIOS ESPECIALES Y RENTAS DIVERSAS: ARTÍCULO 106º, inciso 19.9. Contribución Nuevo Complejo Ambiental Neuquén (CAN)., en la que también se consideró la pertinencia de su cobro por intermedio de la Cooperativa CALF, con la incorporación en la factura de energía eléctrica del ítem con denominación: “Contribución Nuevo CAN”. Sin necesidad de ingresar en la fundamentación propia de esa contribución vinculada a la protección del ambiente gestión sustentable de los residuos y en definitiva a la salud pública, por exceder el marco de este análisis, es posible afirmar que dicha designación encuentra sustento en la propia autonomía municipal (art. 271 de la CP), en el art. 16 inciso 23) de la COM y específicamente en la atribución del CD de dictar ordenanzas de carácter general y “establecer impuestos, tasas retributivas de servicios, contribuciones por mejoras y demás tributos necesarios para el funcionamiento municipal” (art. 67 incisos 2) y 4) de la COM). En consecuencia, encuentro que no solo se ajusta al contrato de concesión, sino principalmente a la norma que impone la función de agente de retención, en respeto del primer principio fundamental del Derecho Tributario Constitucional, el principio de reserva o legalidad tributaria CSJN, Fallos: 312:912; 321:1888; 323:3770, entre otros., ante la que otra vez la demandada se encuentra obligada. Por todo lo expuesto, propicio el rechazo de la demanda porque entender que CALF actuó conforme al marco regulatorio de la concesión del servicio que presta y la normativa vigente, no correspondiendo ordenarle que se abstenga de cumplir con su obligación. -IIIA la luz de las consideraciones formuladas propongo a V.S. el rechazo de la acción. FISCALÍA, DE NOVIEMBRE DE 2025. DR. PABLO VIGNAROLI Fiscal Jefe